SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO AL AUTO DE SALA PLENA No. 119 DE 2006.CONTROL POLITICO DEL CONGRESO-Importancia (Salvamento de voto)CONTROL POLITICO DEL CONGRESO-Concepto (Salvamento de voto)CONTROL POLITICO DEL CONGRESO-Extensión de los sujetos controlables (Salvamento de voto)CONTROL POLITICO-Derecho comparado (Salvamento de voto)CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Tendencia expansiva del control político (Salvamento de voto)La Carta de 1991 no es ajena a esta tendencia expansiva del control político y, tal como han señalado reiteradamente la jurisprudencia y la doctrina, el ordenamiento constitucional colombiano actualmente vigente se caracteriza por un fortalecimiento del Congreso en comparación al papel asignado al órgano legislativo en constituciones anteriores. Tal fortalecimiento se manifiesta no sólo en la función legislativa, mediante el establecimiento de nuevas modalidades de leyes y las restricciones introducidas a la delegación legislativa, sino también en materia de control político con la consagración de figuras como el voto de censura. Por otra parte las recientes reformas constitucionales han avanzado en la misma dirección con los cambios introducidos al sistema electoral, la introducción de las bancadas al interior del Congreso y las modificaciones en el sistema de partidos, está dinámica que avanza hacía la consolidación de un sistema semipresidencial o si se quiere semiparlamentario, exige que se apuntale el control político en cabeza del Congreso. CITACION AL CONGRESO PARA EL EJERCICIO DE CONTROL POLITICO-Procedencia de citación por Comisión Accidental (Salvamento de voto)CONTROL POLITICO-Ejercicio por Comisiones Accidentales (Salvamento de voto)CITACION AL CONGRESO DE LA REPUBLICA A SERVIDORES PUBLICOS Y PARTICULARES-Insistencia puede ser presentada por cualquier congresista (Salvamento de voto)La postura defendida por la mayoría, según la cual sólo las comisiones permanentes están facultadas para emplazar a funcionarios y a personas naturales y jurídicas, y para insistir ante renuencia de citados, contradice la visión amplia y sistemática del ejercicio del control político defendida en las páginas anteriores. Además el Auto introduce restricciones adicionales en el ejercicio de esta importante competencia parlamentaria que resultan preocupantes. Por ejemplo, sostiene que la insistencia en caso que las personas naturales o jurídicas no comparezcan ante la comisión debe ser presentada por la mesa directiva o por el Presidente de la comisión, y que éste último es el único legitimado para solicitar ante la Corte la aplicación del artículo 137 constitucional. Esta interpretación es contraria a la Constitución. La interpretación más acorde con la naturaleza del control político es que cualquier congresista puede insistir en la citación y en caso de inasistencia de los requeridos cualquier miembro de la comisión queda habilitado para presentar la solicitud de que trata el artículo 137 constitucional, pues de otra manera la renuencia de los funcionarios o particulares a asistir podría quedar excluida del estudio de la Corte Constitucional. Referencia: expediente E-008Citación de la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes a servidores públicos, a representantes de personas jurídicas de derecho privado y a personas naturales. Temas: -Naturaleza de la función de control político ejercida por el Congreso y por las Comisiones. Concepto rígido y concepto amplio o flexible. Importancia y lógica de las Comisiones accidentales de investigación en el derecho parlamentario colombianoMagistrado Ponente: Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZCon el acostumbrado respeto, el suscrito Magistrado se aparta de la decisión adoptada en el Auto de la referencia de no dar curso a la solicitud presentada por algunos miembros de la Comisión Accidental Investigadora designada por la Mesa Directiva de la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, con el propósito que la Corte Constitucional se pronunciara sobre la aplicación del artículo 137 de la Constitución Política respecto de servidores públicos, representantes de personas jurídicas de derecho privado y personas naturales, quienes no comparecieron ante la dicha Comisión Accidental Investigadora a pesar de haber sido citados, ni presentaron excusas que justificaran su inasistencia.A juicio de la mayoría no se daban los presupuestos para que Corte procediera de conformidad con el artículo 137 constitucional porque las citaciones las había hecho una comisión accidental investigadora y no la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes. En efecto, en el fallo en cuestión se sostuvo: “Cabe recordar, que la distinción entre las comisiones permanentes, bien constitucionales o legales, y las demás creadas accidentalmente para cumplir funciones específicas atiende a la necesidad de racionalizar y distribuir equitativamente el trabajo asignado al Congreso de la República, órgano de representación popular encargado principalmente de reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político, función ésta de carácter permanente que implica reunión de la Corporación, cuestionario a los citados, respuesta a las preguntas, deliberación de la célula legislativa y deliberación sobre las consecuencias políticas, penales, disciplinarias, fiscales, civiles y éticas derivadas del correspondiente examen, y que difiere sustancialmente de aquella accidental para el cumplimiento de una misión específica.(…)De manera que, para los efectos previstos en el artículo 137 de la Constitución, son las comisiones permanentes las que pueden emplazar a toda persona natural o jurídica, para que en sesión especial rinda declaraciones orales o escritas, que podrán exigirse bajo juramento, sobre hechos relacionados directamente con las indagaciones que la comisión adelante, e insistir en la citación de quienes se excusaren de asistir, y que en tal evento es el Presidente de la respectiva Comisión Permanente quien debe informarlo así a la Corte, que solo de esta manera adquiere competencia para decidir si es fundada o no la excusa del renuente y resuelva sobre el particular” (negrillas original).Lo anterior llevó a concluir que “(…) no se dan los requisitos para que la Corte resuelva en los términos del artículo 137 de la Constitución. En efecto, no ha sido la comisión permanente la que ha decidido emplazar a las personas naturales o jurídicas respectivas y tampoco es la comisión permanente la que ha insistido en su citación, según lo dispone la Constitución. Además, no ha sido el presidente de dicha comisión permanente el que ha informado a esta Corporación para lo pertinente”.A mi juicio, la anterior postura si bien en principio pareciera que solamente incide a efectos de determinar los alcances de la competencia de la Corte Constitucional con ocasión de la aplicación del artículo 137 de la Carta -porque ese es el real alcance de la decisión adoptada al condicionar la competencia de la Corte para conocer de las excusas a que la citación hubiese sido hecha por una comisión permanente y a que la solicitud ante la Corte fuera presentada por el Presidente de la respectiva comisión- en definitiva tiene claras consecuencias en cuanto al ejercicio del control político por parte del Congreso de la República y, de manera equívoca, condiciona esta atribución al cumplimiento de formalidades que no están en el texto constitucional ni en la Ley 5ª de 1992, como por ejemplo que debe ser ejercida exclusivamente por las comisiones permanentes de índole constitucional o legal. A continuación expongo brevemente las razones por las cuales considero errada esta posición.La función de control político es una de las principales competencias de los Parlamentos, así ha sido desde los orígenes de los cuerpos representativos y se ha perpetuado históricamente. Esta función es relevante no solamente en los regímenes parlamentarios sino también en los sistemas de tipo presidencial, como ocurre en el caso colombiano y por lo tanto ha de ser entendida en el sentido más amplio posible, sin que su ejercicio pueda ser restringido a la utilización de ciertos mecanismos.En general puede ser caracterizada como ejercicio de control político toda actividad del Congreso adelantada con el propósito de cuestionar o investigar actividades de los restantes poderes públicos, de otros organismos estatales e inclusive de personas privadas cuyas actuaciones han trascendido a la esfera de lo público. A pesar de haber surgido históricamente como una competencia con un destinatario específico –el poder ejecutivo, precisamente para asegurar que funcionara el sistema de frenos y contrapesos entre las distintas ramas del poder público- paulatinamente se ha ido extendiendo hasta abarcar otros sujetos como agencias estatales independientes y particulares. La paulatina extensión del número de sujetos controlables ha supuesto, así mismo, la ampliación acompasada del ámbito de actividades susceptibles de control, que pasó de unas pocas y trascendentales decisiones del poder ejecutivo a cualquier atribución de carácter constitucional o legal encabeza de los poderes públicos y privados. Del mismo modo, los fines del control político se han extendido con el paso del tiempo pues éste ya no es solamente un instrumento para hacer efectiva la responsabilidad política de los gobernantes, sino que ha terminado por convertirse en un instrumento para ventilar las principales preocupaciones de la sociedad y en un canal de comunicación entre el Congreso y la opinión pública. Se tiene entonces que hoy en día resulta inadecuado intentar definir el control político desde una visión reduccionista en cuanto a los sujetos sobre los cuales recae, el objeto del control y sus finalidades, en definitiva, se trata de una competencia maleable y moldeable que se va adecuando a las necesidades de los cuerpos representativos y a los intereses de la sociedad. Se podría así aplicar un razonamiento de carácter analógico y concluir que de la misma manera que esta Corporación ha defendido que no hay legalidad estricta en el trámite legislativo, esto es, la entidad sustancial de los vicios de procedimiento está determinada por el principio de instrumentalidad de las formas, debe entenderse igualmente que existe una legalidad teleológica o material en lo que hace relación al ejercicio de la función de control político el cual trasciende de una visión meramente instrumental, afincada en los mecanismos por medio de los cuales se ejerce.El derecho comparado es ilustrador sobre este extremo, así la doctrina estadoudinense ha entendido que hacen parte del control político las pesquisas que adelanta el Congreso por medio de comités o subcomités utilizando procedimientos indagatorios tales como el examen de registros, el requerimiento de pruebas, las citaciones y el interrogatorio de testigos. Se ha aceptado igualmente que el control político cumple diversos propósitos como por ejemplo subsanar defectos en la legislación, informar al público sobre un caso específico y cumplir con la función (watch dog) para decidir sobre las actuaciones del Gobierno y sus programas. Igualmente en los sistemas parlamentarios, se entiende que la oposición representada en el Parlamento tiene un papel “nulo” o “mínimo” en materia legislativa y “máximo” en control político del Gobierno, en este sentido se pueden considerar como pretensiones de control por los grupos minoritarios un examen crítico de la actividad Gobierno con potenciales efectos de remoción, o con la intención de rectificar o modificar parcialmente políticas.La Carta de 1991 no es ajena a esta tendencia expansiva del control político y, tal como han señalado reiteradamente la jurisprudencia y la doctrina, el ordenamiento constitucional colombiano actualmente vigente se caracteriza por un fortalecimiento del Congreso en comparación al papel asignado al órgano legislativo en constituciones anteriores. Tal fortalecimiento se manifiesta no sólo en la función legislativa, mediante el establecimiento de nuevas modalidades de leyes y las restricciones introducidas a la delegación legislativa, sino también en materia de control político con la consagración de figuras como el voto de censura. Por otra parte las recientes reformas constitucionales han avanzado en la misma dirección con los cambios introducidos al sistema electoral, la introducción de las bancadas al interior del Congreso y las modificaciones en el sistema de partidos, está dinámica que avanza hacía la consolidación de un sistema semipresidencial o si se quiere semiparlamentario, exige que se apuntale el control político en cabeza del Congreso. Debe hacerse por lo tanto una interpretación sistemática, teleológica e histórica de la Constitución, que supere la lectura exegética del artículo 137 constitucional y no circunscriba los mecanismos de control a aquellos previstos expresamente en la Ley Orgánica del Congreso de la República. La naturaleza dinámica del Congreso como cuerpo representativo de la sociedad, por una parte, y la naturaleza de las funciones constitucionales de control político nos permiten comprender que el Congreso puede crear comisiones ad hoc, o accidentales para “indagar”, sobre determinadas situaciones de trascendencia social o para investigar la actuación de los poderes públicos.Ahora bien según la etimología, el término “comisión” proviene del latín comittere que significa encargar o encomendar a otro. Las comisiones accidentales son órganos designados por (el pleno de una cámara o por las comisiones permanentes) para adelantar una labor específica. Sus competencias derivan de un acto de creación y poseen voluntad propia e independiente sujeta solamente al cometido o finalidad que persiguen y no a la tutela de quien las crea. Las comisiones accidentales están expresamente previstas en el artículo 66 de la Ley 5ª de 1992 para cumplir “misiones y funciones específicas”, una de las cuales puede ser adelantar indagaciones en ejercicio del control político. Por otra parte el artículo 234 al regular el procedimiento de citación para el ejercicio del control político no restringe tal facultad a las comisiones permanentes, simplemente exige que las proposiciones de citación deben ser aprobadas por la comisión. También razones de índole práctico hacen aconsejable que las comisiones accidentales puedan adelantar indagaciones o actividades de control político, pues a las comisiones permanentes esta labor se les dificulta debido a sus exigentes obligaciones en materia de trámite legislativo, e inclusive en ciertos casos resulta más indicado que el control político se adelante por comisiones accidentales con una mayor flexibilidad en su conformación y en su actuación. Finalmente, y utilizando uno de los argumentos de la interpretación extensiva, las competencias de la comisión constitucional permanente también se predican de las subcomisiones, esto es, de las comisiones accidentales porque ambas hacen parte del mismo cuerpo legislativo encargado in genere del control político.En suma, la postura defendida por la mayoría, según la cual sólo las comisiones permanentes están facultadas para emplazar a funcionarios y a personas naturales y jurídicas, y para insistir ante renuencia de citados, contradice la visión amplia y sistemática del ejercicio del control político defendida en las páginas anteriores. Además el Auto introduce restricciones adicionales en el ejercicio de esta importante competencia parlamentaria que resultan preocupantes. Por ejemplo, sostiene que la insistencia en caso que las personas naturales o jurídicas no comparezcan ante la comisión debe ser presentada por la mesa directiva o por el Presidente de la comisión, y que éste último es el único legitimado para solicitar ante la Corte la aplicación del artículo 137 constitucional. ¿Significa esto que la voluntad de toda la comisión (permanente o accidental) debe ser ratificada constantemente por el Presidente o por la mesa directiva? Esta interpretación es contraria a la Constitución, pues la voluntad creadora manifestada con la designación de una comisión accidental con propósitos indagadores permanece hasta que el pleno de la Cámara o de la comisión permanente decida lo contrario, amén de imponer una gravosa limitación en el ejercicio del control político pues las decisiones de la mesa directiva no reflejan necesariamente la voluntad del cuerpo investigador. La interpretación más acorde con la naturaleza del control político es que cualquier congresista puede insistir en la citación y en caso de inasistencia de los requeridos cualquier miembro de la comisión queda habilitado para presentar la solicitud de que trata el artículo 137 constitucional, pues de otra manera la renuencia de los funcionarios o particulares a asistir podría quedar excluida del estudio de la Corte Constitucional. Para concluir, la decisión mayoritaria desnaturaliza el alcance de la función del control político al preferir una concepción formal y restrictiva del mismo sobre interpretaciones dinámicas que fortalezcan el ejercicio de tan importante atribución del Congreso. Fecha ut supra.HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTOMagistrado ---pies de página--- La Ley 5ª de 1992, en el art. 55 dispuso la creación de las comisiones legales de Derechos Humanos y Audiencias, de Etica y Estatuto del Congresista y de Acreditación Documental. Cfr. artículo 66 de la ley 5ª de 1992. Constitución Política, artículo
114. Auto No. 131 del 28 de junio de 2005. A pesar que el principio de separación de poderes tiene distinto alcance en los regímenes presidenciales y en los parlamentarios por el mero hecho de existir poderes separados existe control, independientemente de que exista una necesaria relación de confianza –propia de un régimen parlamentario- o una completa separación orgánica y funcional de los poderes –sistema presidencial-. Al respecto señala la doctrina: “El veto legislativo es uno de los distintos medios por medio de los cuales el Congreso controla agencias administrativas en las cuales ha delegado una considerable autoridad discrecional. Por ejemplo, comités o subcomités del Congreso pueden llevar a cabo audiencias en las cuales pueden citar funcionarios de dichas agencias e interrogarlos sobre su conducta pasada o futura. Tales audiencias pueden producir considerable publicidad y presionar para introducir cambios en la política de las agencias.” Stone, Seidman, Sunstein, Tushnet. Constitutional Law, New Cork, Aspen Law & Business, 2001, p.
339. Al respecto puede consultarse Stone, Seidman, Sunstein, Tushnet. Constitutional Law, op. cit., p. 331 y s.s. Es interesante destacar la diferenciación introducida por la doctrina española de “control en el parlamento” y “control por el Parlamento”, entendiendo que el segundo –control por el parlamento- se refiere a aquellos actos que realiza el Parlamento y para los cuales requiere de mayoría, y el control en el parlamento es realizado por las minorías mediante cualquier instrumento, sin que sea necesario contar con mayorías. Manuel Aragón, “El control parlamentario como control político” en Revista de Derecho Político, Madrid, 1986, No. 23, p. 29.